专家献策交通大部制改革

■ 本刊记者 刘 俊

　　编者按
　　问渠哪得清如许，唯有源头活水来。以交通运输部挂牌为标志，“十一五”期间，我国行政管理体制迎来了一场前所未有的“大部制”改革。围绕着这场任重而道远的政府机构改革的任务和目标，本文中四位专家畅所欲言，提出了诸多富有建设性的意见和对策。

专家档案
刘伟： 博士、上海海事大学国际航运系教授、博士生导师
　　刘伟教授从事交通运输规划和物流管理的教学科研工作二十多年，在港口航运物流方面的研究取得了一系列成果，最近正在研究国际航运中心管理体制和港口一体化模式方面的课题。2006年底，刘伟教授在主持完成的国家自然科学基金委员会项目《中国新型工业化进程中生产性物流服务业发展研究》中提出“建设上海国际航运中心，改革物流管理体制，组建国家综合运输部”的建议。建议对现行管理体制进行改革，建立一种综合性管理体制，组建国家综合运输部，统一管理铁路、公路、民航、水运、管道以及城市交通的政策法规制定、交通网络和设施规划、交通建设发展计划、交通科技创新与研究、交通运输行业的统筹协调与管理等等。他从建设上海国际航运中心的国家战略高度，和长江三角洲港口协调发展的角度，提出了国家组建综合运输部的建议，他认为上海国际航运中心集疏运体系的完善取决于国家的综合运输政策。

俞宏生： 上海海事大学物流研究中心教授、上海市物流协会专家委员会副主任委员
　　俞宏生教授研究物流管理有十几年的时间，近八九年间专注于欧美和日本的物流历史演进过程及其动力学规律。他认为“物流”自从1979年被引入中国以来，国内对于其概念的消化与理解过于浅尝辄止，没有给以足够的重视。正由于对Logistics认知的不完整和低层次，致使我国整个物流行业的品质一直难以得到有质量的提升，实际上，Logistics目前在国外的发展已经远远不是当初的状态了。
　　交通大部制改革的最终目的是实现综合运输体系无缝衔接，而综合运输体系如果要是放在Logistics的背景下看，可能会有更多启发，尤其对于航运企业的未来发展。他还借用了四句话来表示对于交通大部制改革的期待：“创新的思路必须依靠创新的举措来实施，市场的问题必须采用市场的办法来解决，发展的矛盾必须按照发展的规律来化解，联动的推进必须要在推进中联动！

朱道立： 博士、复旦大学上海物流研究院院长、博士生导师
　　朱道立院长长期从事管理科学和物流管理的教学和科研工作，他在复杂决策领域取得了一系列原创性成果，具有较大的国际影响，并对中国经济管理实践急需的管理科学方法技术进行了深入研究。他认为交通大部制改革最为重要的影响是可以通过大交通的联动发展来推动中国区域经济的发展，从而最终达到共同发展的目的。他强调，发展大交通，一定要注重环保和居民生活质量等因素。

董焰： 国家发展和改革委员会综合运输研究所党委书记
董焰自1983年到国家计委（现国家发改委）综合运输研究所工作以来，一直从事综合运输规划、交通运输体制管理与改革、交通运输发展政策、旅客与城市运输等专业领域的研究工作。他认为此次交通大部制改革略显保守。他表示，大交通就是需要实现各种运输方式包括城市交通的协调发展，而要实现理想的大交通状态，还需要进一步推进管理体制上的改革。

3月15日，十一届全国人大一次会议第五次全体会议经过表决，批准了国务院机构改革方案，将组建交通运输部。3月23日，新组建的交通运输部挂牌，“三定”方案也正在紧锣密鼓地制定中。显然，交通运输部面临的挑战很多，上下求索漫漫长路，人们却期待着能忽如一夜春风来。本刊记者采访了四位业内赫赫有名的专家学者，对于交通大部制改革以及今后交通运输部的运作，他们又有着哪些真知灼见呢？

记：您认为此次交通大部制改革会给相关行业特别是航运业带来怎样的影响？
刘伟： 我理解所谓交通大部制改革，就是在政府的部门设置中，将那些与交通运输职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。所以从这个意义来看，交通大部制改革对交通运输行业的影响是非常积极的。
　　由于管理部门分割和部门利益的问题，以前我国各种交通运输方式在服务网络有效联结、交通资源配置、交通信息传递等方面效果和效率不够理想；各种交通运输方式和交通运输企业没有真正意义上实现规模经济和综合运输效益，导致了目前我国交通运输业的资源利用效率不高，物流成本占国家GDP接近20％，而发达国家一般在10％左右。国家成立交通运输部，对原有的交通行业建立一个统一协调的体制，着重优化“水、陆、空”交通运输布局，发挥整体优势和组合效率，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系，使综合交通运输体现规模经济、范围经济和距离经济。可以期待的是，交通大部制使各种交通运输方式联结、协调能力在中长期将有所提升，交通资源浪费和之间的竞争将有所减弱，能够提高综合交通运输体系的运营效率，尤其是经济发达地区的交通状况将有所改善。
　　国家成立交通运输部使综合运输政策的目标保证长距离运输以水运或者铁路为主，两头的衔接与集疏以公路为主。引导公路运量向水路或者铁路转移，合理配置运输方式，充分发挥各种运输方式的优势；从财政、税收上支持水路或者铁路发展；限制载重汽车的数量和载重量；实现货物配载中心网络化，强制性规定远距离货物由水运或者铁路承担，这些将大大有助于航运事业的发展。
俞宏生： 这次交通大部制改革，是关于“落实党的十七大提出的探索实行职能有机统一的大部门机制、健全部门间协调配合机制的具体体现，是落实科学发展观，适应我国新阶段改革发展需要的必然选择，也是建设服务型政府的要求”，这主要体现在政治方面的意义。对相关行业的影响则主要是：为加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系奠定了基础；通过逐步理顺和改变交通运输领域互不衔接的状况，促进各种不同运输方式实现统一规划、协调发展，这样可以避免重复建设，发挥比较优势，提高综合效益。
　　交通运输部的主要职责应该包括：拟订并组织实施公路、水路、民航行业规划、政策和标准；承担涉及综合运输体系的规划协调工作，促进各种运输方式相互衔接；通过合理调配交通资源、整合多种运输方式，围绕发挥综合运输整体优势和组合效率，优化交通运输布局，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系平台。
而相关的交通运输业特别是航运业，可以依托这个平台，大力拓展服务网络，提高运作效率和效益，降低成本，提升服务水平，尽可能、尽快做好各种储备（认识与战略、人才、网络、资金以及技术等），大力拓展Logistics业务。
朱道立： 从交通运输管理方面上讲，国外像我国分得这么细这么散的很少。这次交通大部制改革，也是从转变政府职能角度出发，对多种运输方式在整个国家以及区域的规划政策方针、投资规划等方面进行协调。这种协调很重要，因为经济的发展决不仅仅决定于一种交通方式，而是多种交通方式的协调发展，因此，交通运输部的成立从根本上符合各个运输行业的发展需要。
　　至于说对于航运业的影响，肯定是有益的。举例来说，上海港口的发展需要大量的货量来支撑，但是货源从哪里来呢？尤其是面对美国次贷危机、国内生产成本升高、国外资产撤出等等的影响，如果我们能通过大交通的建设，使得货源通道比较畅通，一方面能够吸引中西部的大量货物，另一方面也能促进中西部广大内陆地区货物的生成。
董焰： 我认为对这次交通大部制改革不要期望得太高，不要吵得太热。行政体制改革提了很多年了，此次改革也没有实质性大的变化。政治体制改革如果没有进一步推进的话，行政体制改革也是不彻底的，仅仅只是职能的调整，只能是螺旋式的前进，和人们的要求是有距离的。

记：您认为交通运输部成立之后的工作重点将体现在哪些方面？
刘伟： 大部制要解决的最主要问题是政府职能交叉、多头管理的现象。
　　从管理角度来看，先前的交通部主管公路和水运两个行业，但是由于二者在运营模式和服务范围的差异，并没有实现功能上的真正整合。从我国交通运输业管理体制的目前情况来看，完全实现交通运输业从机构合并到功能整合尚需时日，比如原交通部和民航总局都有自己的调度中心，受技术限制，近期还无法合并，业务功能上的整合可谓任重道远。相信这是交通运输部成立之后的工作重点之一。
　　另外，成立交通运输部后，原来部门或者系统的市场化程度不一，管理体制差异很大，所以要深化已进行的改革，把未到位的改革深入进行下去。
交通运输部组建后，首先要重视制定规划和研究战略问题，统筹安排公路、水路、航空、邮政；二是注重政策的制定，起草、修改和完善相关法律法规；三是要从交通管理向交通服务转变。
俞宏生： 交通运输部组建是实行大部制的试点和探索，大部门制改革不是简单的合并，根本性是建立、健全和完善决策权、执行权、监督权和既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，当然，此话言之容易，做起来十分困难，任重而道远。
另外，通过交通大部制改革，必须进一步推进政府职能的转变，把真正需要政府管理的事项切实、及时地管好，把应该由企业、社会以及中介机构完成的事项转移、剥离出去，正确履行政府的经济调节和市场监管的职能，合理划分和实施政府和市场各自作用的范围，减少对市场的直接干预，注重社会和行业管理，强化公共服务。
总之，交通运输部成立之后，必须使各级交通运输主管部门能更加有效地实现集中管理，作出科学决策，编制好交通发展各项规划，及时出台有利于行业发展的政策法规，真正推进我国现代化交通业的健康、有力和持续的发展。
　　即将举办的北京奥运会和残奥会的公路、水路、民航和城市客运所承担着的运输服务保障工作也是近期交通运输部需要考虑的一项重点任务。
　　长期来看，交通运输的工作重点将体现在：调整交通结构，促进结构的优化升级，增强交通运输服务保障的能力；转变发展方式，建设资源节约、环境友好型交通，增强交通可持续发展的能力；推进自主创新，真正以企业作为创新主体，建设创新型行业，增强交通运输发展的内在动力；完善行业管理，打造服务型政府，推动综合运输体系的形成，逐步建立起一个便捷、通畅、高效、安全的平台，拓展服务网络，通过相关企业的Logistics业务拓展，引领我国Logistics体系建设的发展。
朱道立： 从外部而言，交通运输部应该从国家整体经济以及区域经济协调发展的角度去进行协调沟通。一方面应该加强多种运输方式之间的协调发展。铁道部此次虽然没有并入交通运输部，但是作为重要的运输方式之一，必须加强两个部门之间的协调沟通。另一方面，希望交通运输部能够在区域经济协调方面发挥作用，比如说在长三角地区，各个港口之间的发展既能相互促进又不会造成恶性竞争。不管是从多种运输方式的协调还是区域经济的协调，希望交通运输部能够在这两方面加强协调工作。
从内部而言，交通运输部应该加强自身的管理意识、管理技术和手段以及管理人才。交通和老百姓的生活息息相关，和经济与社会紧密联系。国外在规划交通系统的时候，对环保和环境非常重视，而我国以前在规划的时候，对土地使用、环境可持续发展、居民生活质量等等指标，都是不太考虑的，只是在经济方面考虑得比较多，但是现在这些指标都变得越来越重要，这就需要政府主管部门转变思路，加强管理和引导。交通运输部是国家大交通系统的设计者，对国家和社会承担很大的责任，而实现这个目标需要利用更多的手段来实现。

记： 您认为在我国目前的综合运输体系下，存在最大的弊端和迫切需要解决的问题是什么？
刘伟： 目前的综合运输体系下，我国交通运输部门的一些行政行为仍然带有经济干预的惯性，具体表现为专业化程度高、职能交叉多，过多涉足微观经济领域，淡化政府的服务和宏观管理职能。
我们期待交通运输部的政府职能将更多从审批管制转向公共服务，更强调宏观层面的管理，着重加强研究、预测、规划和战略部署等工作，成为一个决策者、规划者和统筹者。大部制的政府行政机构要政企、政事分开，营造交通运输公平竞争的市场环境，维护国家交通安全。
俞宏生： 表面上看，各种运输方式互不衔接所造成的运输效率低下、环境不友好、资源浪费等弊端显而易见，从根本上来分析，还是如何强化各级政府部门的经济调节和市场监管职能。
　　譬如规划问题，以行政区域权力划分边界进行规划（如省、市、县、区等）难以做到真正的合理和科学，究竟以多大的区域为边界进行规划比较恰当呢？这必须探索和研究。考虑到地理位置、经济发展、人口社会、环境资源等多方面因素以及实际的可行性，建议交通运输部今后指导行业规划时可否直接对各经济区域（如，华东、华北、华南或者长三角、珠三角、环渤海等）展开工作，协调好相关省市区交通主管部门，进行这方面的探索，主要是从横纵两方面进行协调，横向是不同运输方式之间的协调，纵向是地方交通运输主管部门的协调。
朱道立： 综合运输体系的建立将会对中国经济的发展带来良好作用。我们现在迫切需要做的就是希望能够通过大交通基础设施的联动发展来带动区域发展，通过交通基础设施和物流系统，包括信息、通关等的联动使得能够把东部的技术、人才优势和西部的资源连接起来，从而达到协同发展。
董焰： 最大的弊端和问题就是各种运输方式之间没有建立统一的综合运输体制和运输机制，体制和体制的建设存在很大的障碍，相互之间的协调非常困难。虽然现在有所改善，但是还是很困难。比如说，铁路吧，客运铁轨应该进城，货运铁轨则最好不要进城，但现在呢，一团糟。体制和机制的不健全就造成了很多不合理的运输，很多能源的浪费。

记： 您对于此次铁道部没有划归交通运输部如何看待？您对于下一步铁路的改革有何期待？
刘伟： 交通运输发展的趋势，一定会形成综合运输体系，把所有交通方式纳入一个部门，在一个部门中进行相互协调和管理，这是符合经济发展需要的。比如，综合运输体系中的海铁联运是交通运输发展的必然趋势。2007年，中海集团经过和铁道部门的多次沟通，开通了从连云港到莫斯科的海铁联运通道。这之前，从日本、韩国运来的货物，只能经中国港口运至德国汉堡港，再经陆路运输至俄罗斯，至少需要60天；而开通海铁联运后，货物在连云港无缝衔接，经铁路直接到达莫斯科，仅仅花费16天时间。时间缩短了，运输中的燃油消耗也大幅度减少。这次铁道部未能并入交通运输部，会拖延我国综合交通运输体系的形成和发展进程。然而，铁道部虽然此次没有纳入交通运输部，从长远来看，其进入大交通是必然的。因此，我们希望铁道部从国家整体利益出发摒弃部门利益、加快改革步伐，相信本届政府能够制定一个明确的计划和时间表，尽快让铁路部门纳入大交通的范畴。
俞宏生： 这是一个实事求是的决策。各种不同运输方式的协调建设在我国是十分困难的，加之，铁道部管理体制目前主要还是“铁”的计划经济体制下的模式，如果划入交通运输部，显然会给大部制改革的探索增加更多、更大的困难。诚然，不包括铁路运输的综合运输体系肯定是不完整的。权衡利弊，分步推进可能不失为上策。
下一步，铁道部的领导应认清形势，建立“大交通”概念，主动地将自身各项改革和日常工作纳入到“大交通”的框架之下来设计和实施，以便于有利、有力地推进“大交通”框架。
朱道立： 铁道部为什么没有并入交通运输部？我想是因为铁道部有一定的特殊性。目前中国的铁路更多地承担着国防和社会方面的责任。比如说，在国外，客运主要是通过公路和航空，货运主要是通过铁路，但在中国，铁路的主要功能还是客运。但是，铁路作为一种重要的运输方式，如果不能加强与其他运输方式的协调，多式联运就无法得到更好地实施，势必会影响经济的发展。因此，在目前的情况下，希望铁道部今后能够主动加强与交通运输部之间的协调和规划，从而达到共同发展。
董焰： 铁道部此次没有并入交通运输部，我感到非常遗憾。我国要建立大交通，必须要建立一个统一的规划和统一的协调发展，不考虑铁路的发展，就是不完整的改革。现在的情况就是各种运输方式没有形成合力，都是各自为政。国家的综合运输体制是集中各种运输方式相互共存相互促进相互融合的。我总感觉此次民航和邮政并入交通运输部，只是统管，很难做到实质性的融合。
下一步希望铁道部尽力加快发展，首先要做到政企分开，然后要进一步放开分类管理，分类建设，重要干线由铁道部建设，其他的放开由地方建设。

记： 您如何理解“大交通”的概念？理想的“大交通”状态应该包含哪些内涵？
刘伟： “大交通”按照传统意义的理解是五种载运交通方式，包括城市交通、邮政系统及虚拟交通运输成份，则是广义的“大交通”概念。在我国综合运输体系的发展与网络的基本建设中向来提倡各种运输方式合理发展的原则，该原则被概括为“五宜”，即“宜水则水，宜铁则铁，宜公则公，宜管则管，宜空则空”。然而在实践中，由于部门分割，由于体制的原因，各种运输方式都强调自身的重要性，力争要获得尽可能大的发展，出现了一些不尽合理的现象。例如沿海岸与沿长江全程建设平行于水路的铁路，其结果，一是把宝贵的资源用于重复建设；二是不同运输方式之间未能形成合理的互补关系，却出现了混乱无序的盲目竞争。
　　交通大部制改革，航空、邮政、城市交通并入交通运输部，加上原交通部原来管理的公路、水路两种运输方式，实现了城乡交通，公路、水路、航空交通的统一，可以统一规划，统筹安排，整合海陆空资源，提高物流效率和行政管理效率，对加快构建综合运输体系，实现理想“大交通”状态发展是一个很大的进步。
俞宏生： “大交通”，从狭义上理解，就是五种运输方式和相关信息、材料、环境、现代控制、工程技术的应用所构成的相互协调、竞争并且相互制约的综合运输体系服务。
　　而广义上亦即理想中的“大交通”，就是从综合运输体系扩展到Logistics System（供应保障）的服务，包含既衔接生产消费，又保证人们在政治、经济、文化和军事等各方面联系交往的内涵，用当前的话就是，“保障经济社会发展和改善民生”的基础性产业和服务性行业。
　　技术经济特征是便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系，从上述要求出发，理想的“大交通”状态应该按照送达速度、投资力度、运输成本、能源、运输能力、通用性、经常性以及机动性和KPI等供应保障的服务水平方面进行考察。
朱道立： 理想的“大交通”应该是不管从整体的国家经济发展目标、区域经济发展目标出发，还是从社会发展目标（包括环保、居民生活质量等）出发，都能实现协调发展。另外就是，从“大交通”所包含的各种运输方式来看，也需要在内部实现协调。
董焰： “大交通”就是需要实现各种运输方式包括城市交通的协调发展。这也是我目前比较关注的一点，因为交通运输部恐怕很难渗透到城市交通的管理上。目前，交通安全管理部门、运输部门和收费部门都是各自为政，相互的协调很成问题。如何实现理想的“大交通”状态，管理体制上的改革恐怕要起到重要的作用。